За результатами розгляду поданого законопроекту Головне науково-експертне управління вважає за необхідне зазначити таке.
1. Не можна погодитись із виключенням у законопроекті презумпції невинуватості для всіх осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності (ст. 9-1 КУпАП у редакції законопроекту) та фактичним запровадженням у законопроекті "презумпції вини" власника транспортного засобу (особи, за якою зареєстровано транспортний засіб), встановленої шляхом включення до КУпАП приписів ч. ч. 1 та 2 нової ст. 14-2 КУпАП. При цьому, щоб не бути притягнутими до адміністративної відповідальності, фізичні та юридичні особи, за якими зареєстровано транспортний засіб або які ввезли транспортний засіб на територію України, зобов’язані довести, що транспортний засіб або його номерний знак вибув з їх володіння внаслідок протиправних дій інших осіб або у момент вчинення правопорушення таким транспортним засобом керувала інша особа (ч. ч. 3, 4 ст. 14-2 КУпАП у редакції проекту).
Вказані положення є юридично неприйнятними з огляду на таке:
1) Свого часу Законом України від 24 вересня 2008 року № 586-VI КУпАП було доповнено статтею 14-1 "Відповідальність власників (співвласників) транспортних засобів", в якій у частині першій визначалося, що до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху у разі їх фіксації працюючими в автоматичному режимі спеціальними технічними засобами, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису притягаються власники (співвласники) транспортних засобів.
Однак рішенням Конституційного Суду України від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010 (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) вказана стаття КУпАП була визнана такою, що не відповідає Конституції України. В обґрунтування такої позиції у рішенні було зазначено, що за відсутності в статтях Особливої частини Кодексу, які визначають склад адміністративних правопорушень, вказівки на те, що суб'єктами цих правопорушень є власники (співвласники) транспортних засобів, ці суб'єкти можуть притягатися до адміністративної відповідальності виключно за наявності в їхніх діях складу певного адміністративного порушення, інше створює правову невизначеність у встановленні суб'єкта, що притягається до відповідальності в цій сфері (п. 4.3 мотивувальної частини рішення).
На нашу думку, запропоновані у даному законопроекті зміни також не створюють правової визначеності у даному питанні й ще більше ускладнюють практичне застосування низки статей Особливої частини КУпАП, якими передбачається адміністративна відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Адже буквальне тлумачення приписів статті 14-2 КУпАП (у редакції проекту) дозволяє дійти висновку, що до відповідальності за порушення будь-яких правил дорожнього руху, які зафіксовані за допомогою фото- та відеозйомки в автоматичному режимі, будуть притягуватися особи, за якими зареєстровано транспортний засіб, а не особи, які керували транспортним засобом (водії транспортного засобу) і вчинили відповідні правопорушення. У той же час у законопроекті пропонується внести зміни щодо уточнення суб’єктного складу правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, які зафіксовані в автоматичному режимі, лише до ст. ст. 122 та 123 КУпАП, при цьому залишаються поза увагою інші статті Особливої частини КУпАП, у яких чітко передбачено, що суб’єктами таких правопорушень є особи, які керували транспортним засобом або водії транспортного засобу (див. ст. ст. 121 "Порушення водієм правил керування транспортним засобом, правил користування ременями безпеки або мотошоломами", 121-2 "Порушення правил перевезення пасажирів при наданні послуг з перевезення пасажирів", 122-4 "Залишення місця дорожньо-транспортної пригоди" та ін.);
2) Відповідно до ст. 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину. Хоча Основний Закон України прямо не встановлює презумпції невинуватості особи у вчиненні адміністративного правопорушення, однак очевидним є те, що принцип невинуватості особи повною мірою стосується й осіб, що обвинувачуються у вчиненні адміністративних правопорушень, за які настає відповідальність карального (а не компенсаційного) характеру. У разі вчинення правопорушення такого роду (до їх числа відносяться злочини та адміністративні правопорушення) стороною, яка звинувачує особу у правопорушенні, зазвичай виступає держава в особі відповідних уповноважених органів чи посадових осіб. З огляду на це цілком очевидним є те, що саме держава в особі відповідних органів має доводити не лише факт правопорушення (а за допомогою фіксації в автоматичному режимі у випадках, про які йдеться у законопроекті, може бути доведений лише факт правопорушення та участь у ньому певного транспортного засобу), а й вину особи, яка його вчинила. Таким чином, презумпція невинуватості має діяти не лише для випадків обвинувачення у вчиненні злочину, але й щодо адміністративних правопорушень. Слід зазначити, що викладена вище позиція не є оригінальною позицією Головного науково-експертного управління, вона є усталеною й дістала відповідне відображення в науці адміністративного права . Запропонована у проекті презумпція вини власника транспортного засобу або особи, яка його ввезла на територію України, й перекладення на них обов’язку доведення своєї невинуватості суперечать презумпції невинуватості особи у вчиненні адміністративного правопорушення і тому, на нашу думку, є неприйнятними. Так само неприйнятним є й зміст нової статті 91 КУпАП, в якій передбачається скасування презумпції невинуватості не лише для власників транспортних засобів, а й для всіх осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності;
3) Обов’язок відповідних органів держави доводити вину особи у вчиненні адміністративного правопорушення (від якого ці органи не можуть звільнятись шляхом покладення на обвинувачених осіб обов’язку доводити свою невинуватість) випливає також із поняття адміністративного правопорушення (відповідно до ст. 9 КУпАП це протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність), із наявності у КУпАП визначення вини у вчиненні адміністративного правопорушення у вигляді умислу чи необережності (ст. ст. 10 та 11 КУпАП), а також із вимог ст. 280 КУпАП, відповідно до якої орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, що у разі фіксацій правопорушення в автоматичному режимі зробити неможливо.
Крім того, відповідно до ст. 268 КУпАП "особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право на юридичну допомогу, збір і надання доказів". У разі фіксації порушень дорожнього руху в автоматичному режимі і подальшого застосування передбачених у проекті процедур застосування заходів відповідальності особа позбавляється вказаних прав;
4) "Презумпція вини" власника транспортного засобу або особи, яка ввезла його на територію України (передбачена ст. ст. 9-1, 14-2 КУпАП у редакції проекту), суперечить також меті адміністративного стягнення. Згідно зі ст. 23 КУпАП адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Проект фактично передбачає «виховання» особи, яка не вчинила адміністративного правопорушення, що не сприятиме зміцненню правопорядку. Навпаки, притягнення до адміністративної відповідальності невинуватої особи може викликати з її боку обурення та неповагу до держави та чинного законодавства у майбутньому;
5) Слід окремо зупинитись на можливих наслідках виключення презумпції невинуватості з КУпАП, адже ці наслідки у проекті залишені поза увагою. Наприклад, будь-яку особу за найменшої підозри (наприклад, якщо на відео про вчинення крадіжки з супермаркету буде зафіксована особа, за зовнішніми ознаками схожа на затриману особу) можна буде притягнути до відповідальності за дрібне викрадення чужого майна. При цьому звинувачена особа змушена буде доказувати, що це не вона вчинила правопорушення, яке ставиться їй у вину.
Враховуючи викладене, вважаємо, що основна концептуальна ідея законопроекту, яка полягає у встановленні презумпції вини власника транспортного засобу або особи, яка його ввезла на територію України, у вчиненні певних адміністративних правопорушень у разі їх автоматичної фіксації і покладенні (фактично перекладанні) на цих осіб обов’язку доводити свою невинуватість у вчиненні адміністративного правопорушення, є хибною, а її реалізація може потягти за собою серйозні порушення прав людини при притягненні до відповідальності не лише за автотранспортні правопорушення, а й за буде-яке правопорушення взагалі.
2. У законопроекті фактично допускається можливість притягнення до адміністративної відповідальності невинуватої особи, за якою зареєстровано транспортний засіб, у разі її неспроможності довести свою невинуватість, наприклад, якщо особа забула або не може документально довести, кому вона тимчасово передала належний їй транспортний засіб у той чи інший момент часу (адже важко уявити собі, що для перекладення власником відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення на іншу особу достатньо буде його усних свідчень).
3. У законопроекті пропонується передбачити в КУпАП новий вид стягнення – штрафні бали, передбачити порядок їх нарахування та наслідки використання всіх штрафних балів. Ця пропозиція викликає низку зауважень.
По-перше, згідно з ч. 2 ст. 27-1 КУпАП (в редакції законопроекту) кожному громадянину, який має право керування транспортним засобом, щороку з початку року (з дня отримання права керування транспортним засобом) і до кінця року надається 150 балів. При цьому незрозуміло, чому кількість балів має бути саме такою.
По-друге, у Пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що його прийняття дозволить суттєво зменшити кількість дорожньо-транспортних пригод і постраждалих у них людей. Однак, на наш погляд, прийняття цього законопроекту, хоча і сприятиме підвищенню рівня виявлених дорожньо-транспортних правопорушень, проте не обов’язково сприятиме зменшенню їх кількості, оскільки кожний водій буде усвідомлювати, що держава фактично узаконила його право порушувати правила дорожнього руху до того моменту, поки у нього не закінчаться штрафні бали.
По-третє, після закінчення нарахованих штрафних балів водії можуть вдаватися до певних хитрощів, штучно збільшуючи їх кількість. Цьому також сприятиме запроваджена законопроектом "презумпція вини". Так, наприклад, використавши нараховані штрафні бали, водій може попросити свою дружину, сина, друга (або інших осіб, у яких є певна кількість невикористаних штрафних балів) звернутися до відповідних органів і повідомити, що відповідного числа саме вони знаходилися за кермом автомобіля, власнику якого було нараховано штрафні бали. В цьому випадку водій-порушник зможе уникнути стягнення у виді штрафу.
По-четверте, порядок призначення стягнень у виді штрафних балів і штрафів, визначений ч. 2 ст. 27 КУпАП, суперечить порядку призначення цих стягнень, передбаченому ст. ст. 122 і 123 КУпАП (в редакції законопроекту). Зокрема, відповідно до пропонованої проектом ч. 2 ст. 27 КУпАП штраф за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, може бути накладено на громадянина після використання ним балів. Водночас, санкції ст. ст. 122 і 123 КУпАП передбачають штрафні бали та штраф як альтернативні стягнення.
4. Відповідно до ч. 2 ст. 33 КУпАП (в редакції законопроекту) при накладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, крім випадків накладення стягнення за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі. Вважаємо, що ці положення порушують, як принцип рівності громадян перед законом, гарантований ст. 24 Конституції України, так і, загалом, принцип справедливості, коли, наприклад особа, що вчинила правопорушення на транспорті (річному, морському, залізничному), може розраховувати на врахування всіх обставин вчиненого для призначення справедливого стягнення, а особа, що вчинила правопорушення в сфері дорожнього руху – ні. До того ж, пропонована редакція ч. 2 ст. 33 КУпАП суперечитиме згаданій вище ст. 280 КУпАП.
5. У законопроекті у ст. ст. 80, 81, 121 – 122-2, 122-4, 122-5, 123, 124, 124-1, 126, 127, 127-1, 128-1, 129, 130, 132-1, 133-1, 139, 140 КУпАП пропонується замість відносно визначених санкцій закріпити абсолютно визначені санкції у виді штрафу. На думку суб’єкта права законодавчої ініціативи, такий крок виключить корупційну складову при виявленні та фіксації правопорушень і оформленні відповідних адміністративних матеріалів (див. Пояснювальну записку до проекту). Проте є й інша, негативна сторона такого рішення. Вона полягатиме в тому, що уповноважені органи при призначенні відповідного стягнення не зможуть визначити його справедливий розмір з урахуванням всіх обставин справи, а, отже, забезпечити виконання вимог, передбачених ст. 280 КУпАП.
6. У законопроекті Закон України "Про дорожній рух" пропонується доповнити ст. 53-1, в ч. 2 якої зазначається: "Юридична та фізична особа в разі притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, мають право зворотної вимоги до особи, яка керувала транспортним засобом у момент учинення правопорушення". Вважаємо, що запропонована проектом норма суперечить індивідуальному характеру адміністративної відповідальності, закріпленому у ст. ст. 9-12 КУпАП. Крім того, у даному випадку неясно про яку "зворотну вимогу" може йти мова, якщо у ст. ст. 121, 122 та ін. КУпАП, (якими передбачається відповідальність за відповідні порушення на автомобільному транспорті), окрім штрафу, передбачені ще й такі види адміністративних стягнень, як позбавлення права керування транспортними засобами на певний строк, адміністративний арешт, громадські роботи тощо.
7. Не можна також погодитися з пропозицією законопроекту щодо внесення змін до статей 71 та 171-2 КАСУ, якими змінюється загальний порядок доказування обставин, на яких ґрунтуються вимоги та заперечення сторін в адміністративному процесі у випадках оскарження рішень суб’єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення.
Зокрема проектом пропонується покласти обов’язок доказування у справах про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, які зафіксовано в автоматичному режимі, на позивача.
Вважаємо, що таким чином порушується основне завдання адміністративного судочинства, яким відповідно до ст. 3 КАСУ є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
8. За змістом нової статті 14-1 КУпАП адміністративну відповідальність за «правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі», нестимуть не лише фізичні, але й юридичні особи. Але таке нововведення, на нашу думку, є шкідливою для інтересів суспільства антиправовою юридичною фікцією. Адже юридична особа не є учасником дорожнього руху, вона об’єктивно не може керувати транспортним засобом і «вчинити» відповідне правопорушення. Тому покладення на неї відповідальності за таке правопорушення по своїй суті буде не правовим приписом, а проявом «легітимізованої сваволі» з боку держави.
9. У Пояснювальній записці до законопроекту зазначено, його реалізація не потребуватиме видатків з Державного бюджету України. Не погоджуючись з цим твердженням, вважаємо, що реалізація положень законопроекту в частині створення та функціонування інформаційно-телекомунікаційних та автоматизованих систем керування та нагляду за дорожнім рухом, а також автоматизованого обліку адміністративних правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху потребуватиме певних бюджетних витрат (розробка відповідного програмного забезпечення, необхідність додаткової кількості комп’ютерної техніки та обладнання для неї, працевлаштування операторів, які будуть наповнювати та обслуговувати цей облік тощо).
Тому відповідно до вимог ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодексу України та ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту необхідно додати відповідне фінансово-економічне обґрунтування та вказати джерела покриття бюджетних витрат.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно повернути суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

Керівник Головного управління В.І. Борденюк